Специалистами Академии проблем безо-пасности, обороны и правопорядка в минувшем году проведен ряд юридических экспертиз нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа по вопросам установления режима пограничных зон.
   Регулирование данного предмета общес-твенных отношений относится Конституцией Российской Федерации (п.<б> ч.1 ст.72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В целях реализации своих полномочий в данной сфере Российская Федерация принимает федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации принимают собственные законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральному законода-тельству (части 2 и 5 ст.76 Конституции Российской Федерации).
   Типичным нарушением федерального законодательства, допускаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии нормативных право-вых актов, является наделение органов мес-тного самоуправления отдельными государс-твенными полномочиями субъекта Российской Федерации в сфере защиты государственной границы, что в свою очередь нарушает конс-титуционный принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции Российской Федерации, противоречит п. 5 ст. 4 и п. 6 ст. 5 Федерального закона от 28.08.1995 ?154-ФЗ <Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации> (подпункт 4 пункта 4 постановления Главы администрации Камчатской области от 07.02.1996 ?46 <Об установлении пограничной зоны и утверждения правил пограничного режима в пределах пограничной зоны Камчатской области>; пункт 7 Правил погранич-ного режима на территории Магаданской области, утвержденных Постановлением Администрации Магаданской области от 31.01.1996 ?15 <О пограничном режиме на территории Магаданской области>; пункт 4.2 указа Президента Республики Саха (Якутия) от 01.01.1996 ?1274 <О пограничном режиме на территории Республики Саха (Якутия)>; пункт 10 Правил пограничного режима, утвержденных постановлением Администрации Приморского края от 15.04.1994 ?170 <О пограничной зоне и пограничном режиме на территории Приморского края>).
   В соответствии со ст. 29 закона о Госу-дарственной границе контроль на своих территориях за выполнением всеми органами, предприятиями, учреждениями, организаци-ями, общественными объединениями, а также должностными лицами и гражданами зако-нодательства Российской Федерации о Государственной границе осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
   Вместе с тем, согласно ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 ?154-ФЗ <Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации>, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществля-ется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновре-менной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
   Законодательное регулирование по предме-там ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, отнесено к компетенции законо-дательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. <б> ст. 5 Федерального закона от 06.11.1999 ?184-ФЗ <Об общих принципах организации законодательных (представи-тельных) и исполнительных органов государст-венной власти субъектов Российской Феде-рации>).
   Также органы государственной власти субъектов Российской Федерации допускают нарушения федерального законодательства путем вмешательства в компетенцию феде-ральных органов исполнительной власти, возлагая контрольные функции за соблюдением правил пограничного режима на пограничные войска, органы внутренних дел и органы осуществляющие надзор за маломерными судами (пункт 10 Правил пограничного режима, утвержденных постановлением Администрации Приморского края от 15.04.1994 ?170 <О пограничной зоне и пограничном режиме на территории Приморского края>; пункт 7 Правил пограничного режима на территории Магадан-ской области, утвержденных Постановлением Администрации Магаданской области от 31.01.1996 ?15 <О пограничном режиме на территории Магаданской области>; пункт 8.2 Правил пограничного режима, утвержденных указом Президента Республики Саха (Якутия) от 01.01.1996 ?1274 <О пограничном режиме на территории Республики Саха (Якутия)>). В частности, пограничные органы и пограничные войска, осуществляющие защиту и охрану государственной границы, входят в состав Федеральной службы безопасности Российской Федерации (ч.2 ст.27 Закона о Государственной границе).
   В свою очередь, <Федеральная служба безопасности Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспе-чения безопасности Российской Федерации, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключи-тельной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов> (п.1 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утверж-денного Указом Президента Российской Федерации от 11.08.2003 ?960, в ред. Указа Президента Российской Федерации от 11.07.2004 ?870).
   Органы внутренних дел входят в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации (п.п.9 п.З Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2004 ?927), которое, в свою очередь, <является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государ-ственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел> (п. 1, там же).
   Органом, осуществляющим надзор и регист-рацию маломерных судов, является Государ-ственная инспекция по маломерным судам Российской Федерации, входящая в состав Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п.1 Указа Президента Российской Федерации от 28.08.2003 ?991 <О совершенствовании единой государс-твенной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций>, п.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 06.02.2004 ?47 <О Государственной инспекции по маломерным судам Российской Федерации>).
   В свою очередь <Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации чрезвычайных ситуаций является федеральным органом исполнительной власти, осуществля-ющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-право-вому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах> (п. 1 Положения о Министерстве Российской Феде-рации по делам гражданской обороны, чрезвычайнымситуациям и ликвидации чрезвы-чайных ситуаций утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 ?868 <Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации чрезвычайных ситуаций>).
   Таким образом, возложение нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации контрольных функций за соблю-дением указанных Правил на пограничные войска, органы внутренних дел и органы осуществляющие надзор за маломерными судами является вмешательством в компе-тенцию федеральных органов исполнительной власти, и в этой части противоречит ст. 11 Конституции Российской Федерации, опреде-ляющей два уровня государственной власти в Российской Федерации федеральный, осущес-твляемый Президентом Российской Феде-рации, Федеральным собранием (Советом Федерации и Государственной Думой), Правительством Российской Федерации, судами Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации, осуществляемый образуемыми ими органами государственной власти.
   Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации своим нормативным правовым актом вмешивается в деятельность федерального органа исполнительной власти, наделяя его несвойственной ему функцией.
   Пунктом 5 Правил пограничного режима, утвержденных постановлением Администрации Приморского края от 15.04.1994 ?170 <О пограничной зоне и пограничном режиме на территории Приморского края>, установлено требование обязательной регистрации российских маломерных самоходных и несамоходных судов, средств передвижения по льду, используемых в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, и российской части вод пограничных рек Уссури, Сунгача, Гранитной, Турги, Туманной и озера Ханка, помимо установленного порядка в органах, осуществляющих надзор за такими судами и средствами передвижения по льду, в ближайшем подразделение пограничных войск.
   Органом, осуществляющим надзор и регистрацию маломерных судов, является Государственная инспекция по маломерным судам Российской Федерации, входящая в состав Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п.1 Указа Президента Российской Федерации от 28.08.2003 ?991 <О совершенс-твовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций>, п.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 06.02.2004 ?47 <О Государственной инспекции по маломерным судам Российской Федерации>).
   В соответствии со ст. 27 закона о государ-ственной границе федеральный орган исполнительной власти в области обеспе-чениябезопасности Российской Федерации, которым является Федеральная служба безопасности Российской Федерации (п.1 Положения о Федеральной службе безопас-ности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.08.2003 ?960, в ред. Указа Президента Российской Федерации от 11.07.2004 ?870) <специально уполномочен осуществлять государственное управление в сфере защиты и охраны государственной границы, а также организацию пограничной службы>. Погранич-ные органы и пограничные войска, осущес-твляющие защиту и охрану государственной границы, входят в состав федеральной службы безопасности. Федеральный законодатель не возлагал на пограничные органы и пограничные войска обязанности по регистрации мало-мерных судов.
   Пункт 2 статьи 29 Закона о государственной границе устанавливает, что органы государ-ственной власти субъектов Российской Федерации создают условия для защиты государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам и с этой целью принимают законы и иные нормативные правовые акты в пределах, установленных Законом о государственной границе.
   Вместе с тем, создание условий для защиты государственной границы не подразумевает под собой вмешательство в деятельность погра-ничных органов и пограничных войск путем наделения их нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации несвойст-венными им функциями по регистрации маломерных судов.
   Таким образом, администрация Приморс-кого края, являющаяся исполнительным органом государственной власти Приморского края (ст.62 Устава Приморского края), не вправе своим постановлением (п. 5 Правил погра-ничного режима) осуществлять правовое регулирование вопросов, касающихся порядка организации и деятельности федерального органа исполнительной власти - подразделений пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
   В нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия) продолжает иметь место использование понятия <гражданин Респуб-лики Саха (Якутия)> (пункт 2.1, абзац 1 пункта 2.2, абзац 1 пункта 3 Правил пограничного режима утвержденных указом Президента Республики Саха (Якутия) от 01.01.1996 ?1274 <О пограничном режиме на территории Республики Саха (Якутия)>).
   В тоже время, статья 6 Конституции Российской Федерации устанавливает принцип единого гражданства Российской Федерации. В соответствии с пунктом <в> части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы гражданства в Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации. В статье 2 Федерального закона от 31.05.2002 ?62-ФЗ <О гражданстве Российской Федерации> указано, что вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Консти-туцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, данным федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
   Таким образом, действующее федеральное законодательство не предусматривает института гражданства субъектов Российской Федерации и применение в актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия) понятия <гражданин Республики Саха (Якутия)> (пункт 2.1, абзац 1 пункта 2.2, абзац 1 пункта 3) противоречит пункту <в> части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации и статье 2 Федерального закона от 31.05.2002 ?62-ФЗ <О гражданстве Российской Федерации>.
   По результатам экспертных заключений Федерального управления органами испол-нительной власти субъектов Российской Федерации приняты следующие меры реагирования: Губернатор Камчатской области 20.09.2004 сообщил о разработке проекта постановления <О внесении изменений в постановление Главы администрации Камчат-ской области от 07.02.1996 ?46> с учетом доводов экспертизы, Администрацией Магадан-ской области принято Постановление от 04.10.2004 ?25 <О внесении изменения в Постановление Администрации Магаданской области от 31.01.1996 ?15>, в Республике Саха (Якутия) подготовлен проект указа Президента Республики Саха (Якутия) в новой редакции, а Администрацией Приморского края подготовлен проект постановления Губернатора Приморского <О пограничном режиме и пограничной зоне на территории Приморского края>.